2013～2014年河南新型城镇化发展形势分析与展望

河南省社会科学院课题组[1]

科学推进新型城镇化，是河南现代化进程中的一项历史性任务，事关当前和今后一个时期全省经济社会发展全局。近年来，河南省对推进新型城镇化进行了积极有益的实践和探索，取得了显著的成效。但是，作为传统的农业大省和人口大省，河南省城镇化水平滞后，城镇化质量不高的问题突出，已成为制约河南全面建成小康社会的重要因素。当前，国际国内宏观经济环境正在发生极为深刻而复杂的变化，面临新形势，必须明确新型城镇化发展趋势，进一步把握机遇和挑战，采取有效措施，科学推进新型城镇化，促进城镇化健康发展。

一 2013年河南省推进新型城镇化的主要做法与成效

2013年，河南省持续高度重视推进新型城镇化工作，着力推进农业转移人口市民化，加强城镇化载体建设、进一步优化城市形态、全面加强城乡建设与管理，取得了显著成效，但也存在着城镇化滞后、城镇化质量不高等一系列问题。

（一）推进新型城镇化的主要做法

1.政府高度重视新型城镇化工作

党的十八大提出走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进四化同步发展。中央经济工作会议强调要着力提高城镇化质量。2013年中央还将召开全国城镇化工作会议，专门研究如何引导城镇化健康发展问题。科学推进新型城镇化，也是河南贯彻科学发展观，加快发展方式转变的重大问题。《2013年河南省政府工作报告》把“强化新型城镇化引领，持续推进城乡发展一体化”列为2013年重点工作，提出，探索走好具有河南特色的新型城镇化道路，推进产业集聚、人口集中、土地集约，加快城镇化进程，提升城镇化质量。

为落实中央关于推进新型城镇化的部署，推动河南省科学发展，河南省委、省政府、省人大、省政协，以及相关研究单位共同组织开展了新型城镇化调研工作，以总结河南省城镇化实践，进一步理清全省推进新型城镇化的思路举措，破解城镇化进程中的难题。通过这次调研活动最终将形成《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》《河南省人民政府关于科学推进新型城镇化三年行动计划》《新型城镇化辅导读本》三项成果，为河南省召开新型城镇化工作会议作准备。目前这三项成果的讨论稿都已形成，正在征集意见、进行修改完善。《指导意见》将明确推进新型城镇化的指导思想、目标任务、重大举措，突出对全省新型城镇化的宏观指导作用，作为指导全省城镇化发展的纲领性文件。《行动计划》提出具体目标、具体任务、具体措施等，是一个实施性、操作性的文件。《辅导读本》是一个带有知识性、辅导性的读本，明确推进新型城镇化的基本方向、基本思路。

2.有序推进农业转移人口市民化

有序推进农业转移人口市民化，是加快推进新型城镇化，不断提高城镇化质量的重大战略举措。2013年，河南省围绕强化产业支撑，加强公共服务体系建设，健全体制机制等，有序推进农业转移人口市民化。

（1）加快产业集聚区、商务中心区和特色商业区建设，增强城市产业支撑能力，着力解决农业转移人口的就业问题。随着全省产业集聚区内许多建设项目陆续竣工投产，创造出了更多的就业岗位，增强了吸纳就业的能力，带动产业集聚区从业人员增加，产业集聚区就业承载能力增强。2012年，产业集聚区规模以上工业从业人员达280多万人，占到全省规模以上工业从业人员的一半以上，对全省规模以上工业从业人员增长的贡献率高达165.1%。根据《2013年河南省商务中心区和特色商业区建设方案》（豫政办〔2013〕48号），全省“两区”完成年度投资700亿元以上，实现营业收入1500亿元，从业人员达到80万人。这为有序推进农业转移人口市民化提供了就业保障。

（2）着力解决农业转移人口居住、随迁子女就学等问题。坚持把大规模推进保障性住房建设作为提高新型城镇化质量的关键，截至2013年10月底，开工建设各类保障性安居工程40.9万套，完成国家下达目标的102.39%；基本建成21.7万套，完成目标任务的72.33%；累计完成投资321.59亿元。增加普通商品住房供应，把具备条件的进城农民纳入城镇住房保障体系。学校布局也将往中小城市、城乡接合部、产业集聚区周边“倾斜”，着力解决好进城务工人员随迁子女入学问题。

（3）各地积极探索有序推进农业转移人口市民化体制机制。例如，鹤壁市出台了《关于进一步促进农业转移人口市民化的意见》（鹤发〔2013〕8号），成立了鹤壁市推进农业转移人口市民化工作领导小组，以加快户籍制度改革、破除城乡居民身份壁垒为突破口，加快推进农业转移人口市民化进程。

3.继续推进城镇化载体建设

2013年，河南省坚持统筹推进产业集聚区、商务中心区和特色商业区等城镇化载体建设，取得了较大成效。

（1）在产业集聚区建设方面，河南省人民政府转发了《2013年河南省加快产业集聚区建设专项工作方案》（豫政办〔2013〕46号），明确了2013年河南省产业集聚区建设的总体要求、重点任务、保障措施，以及重点工作分工。河南省委、省政府在全省组织开展了2013年重点项目和产业集聚区建设观摩点评活动。河南省知识产权局印发了2013年度的产业集聚区知识产权专项行动方案，在全省继续开展产业集聚区知识产权专项行动。2013年1～9月，全省产业集聚区完成固定资产投资8940.20亿元，对全省投资增长的贡献率为59.5%，拉动全省投资增长14.0个百分点。至10月底，全省产业集聚区建成区面积达到1698.6平方公里，较2012年底增加122.7平方公里，新增基础设施投资1063亿元，提前完成全年基础设施投资1000亿元目标。产业集聚区内702个村庄启动一体化改造工作。产业集聚区已成为河南省经济特别是县域经济的增长极，转变发展方式、实现科学发展的突破口，招商引资的主平台，农民转移就业的主阵地，改革创新的示范区。

（2）在商务中心区和特色商业区建设方面，河南省人民政府办公厅印发了《2013年河南省商务中心区和特色商业区建设方案》（豫政办〔2013〕48号）。根据《建设方案》，河南省2013年将投资700亿元加快“两区”建设，促进服务业集聚发展，增强城市发展实力和支撑服务能力，培育新的经济增长点。围绕“两区”建设，开展了“城市综合体”培训，近300名各市县“两区”负责人接受了前期策划、风险规避等方面的培训。围绕破解资金、土地、人才瓶颈制约，加快投融资、土地收储、人力资源三大平台建设，不断增强要素集聚能力。截至2013年9月，176个商务中心区、特色商业区完成选址确认，近半数“两区”空间规划和控制性详细规划编制完成，在年底前全面完成空间规划、控制性详细规划编制论证评审工作。

4.进一步优化城市形态

坚持把城市群和城市组团作为优化城市形态的主要抓手，构建科学合理的城市空间格局。

（1）加快中原城市群发展。积极推进综合交通体系与城镇化布局有机衔接，以交通连接促进产业链连接、服务共享、生态共建，增强城市群发展整体效应。加快中原城市群城际铁路网建设，2013年郑开城际铁路有望基本建成，郑州至机场和郑焦城际铁路加快建设，郑开延长线、云台山支线开工建设。郑汴一体化进程加快。2012年12月，河南省发改委、郑州市政府、开封市政府三方签订了《进一步加快推进郑汴一体化发展的框架协议》，三方将建立由省发改委主任和两市市长参加的郑汴一体化发展联席会议制度，郑州市、开封市将建立完善对接制度，在七方面开展务实合作，携手推进郑汴一体化。自2013年1月1日起，郑汴两地正式实施金融同城，各银行将行内两地间存折、银行借记卡视为行内同城业务，不再收取异地业务费用。2013年10月，郑州和开封实现了电信同城，取消开封长途区号0378，统一使用郑州长途区号0371，取消两市间长途通话费和漫游通话费，两市电信用户每年将减少通信支出1.81亿元。

（2）积极推进中心城市组团式发展。许昌、濮阳、漯河、安阳编制完成中心城市组团式发展总体规划。强化组团的基础设施和公共服务体系建设，引导产业在中心城区与组团间合理布局，中心城区和城市组团之间的产业分工和布局得到优化。加快中心城市与组团间快速通道建设，洛阳、许昌、平顶山、周口、驻马店等建设了中心城区与部分城市组团间快速通道。

5.全面加强城乡建设与管理

（1）加快推进城乡建设扩容工程。2013年1～10月，全省城市基础设施完成投资1496.31亿元，同比增长16.4%；村镇基础设施建设完成投资88.1亿元，同比增长16.5%。颁布了《河南省人民政府办公厅关于贯彻落实国办发〔2013〕23号文件精神做好城市排水防涝设施建设管理工作的实施意见》（豫政办〔2013〕60号），并制定了《河南省城市排水防涝设施建设管理工作考核办法（试行）》，指导各地加快积水点改造，加快构建与城市发展和环境变化相协调的城市排水防涝工程体系，提高城市防洪除涝能力。编制了《河南省城市集中采暖老旧管网改造规划（2013～2015）》《河南省城镇燃气“十二五”发展规划》《河南省城市供水与节约用水专项规划编制纲要》等城市建设相关规划，省辖市和直管县（市）全部完成园林绿化专项规划。加快推进以缓解交通拥堵为重点的城市交通基础设施建设，城市路网结构进一步完善。如郑州市轨道交通1号、2号、5号线，“两环十七放射”生态廊道建设进度加快，三环快速化通道工程主线桥已全线贯通，预计年底前顺利通车。南水北调受水城市83座配套水厂建设已完工13座。

（2）稳步推进城中村改造工程。2013年1～10月，全省省辖市在建城中村改造项目实施拆迁1882.09万平方米，新开工建设2469.2万平方米，完成建设1281.26万平方米，实现投资444.2亿元。稳步推进农村危房改造。及时制订实施方案，重点向集中连片特困地区和国家扶贫开发重点县下达任务7.1万户，占全省总量的38.4%。开展农村危房改造“回头看”活动，对2009年以来改造危房全面核查。目前，全省已完成农村危房改造11万户，预计年底前全部完成改造任务。

（3）进一步提升城市管理水平。积极开展智慧城市试点创建，在郑州、鹤壁、漯河、济源、新郑、洛阳新区6市（区）列入第一批国家智慧城市（区、镇）试点的基础上，推动许昌、舞钢、灵宝3个市入选第二批试点。预计年底省辖市全面建成数字城管系统。积极开展特色乡村建设和创建活动。公布首批320个河南省传统村落名录，其中有46个村庄成功入选第二批中国传统村落名录。

（二）取得的主要成效

1.新型城镇化加快推进

2013年，河南省把推进新型城镇化作为一项重点工作，着力完善城乡规划体系，加强城乡建设，提高城镇化质量，推进了城镇化的快速发展。

（1）城乡规划对新型城镇化的引导作用进一步增强。郑州航空港经济综合实验区相关规划编制积极推进，总体规划将在年底前完成，26项专项规划全面启动。城市总体规划报批和修订完善步伐加快。《新乡城市总体规划》获国务院批准，《济源城乡总体规划》《驻马店城市总体规划》获省政府批准实施。城市控制性详细规划覆盖率不断提高。郑州、平顶山、许昌、鹤壁、焦作实现控制性详细规划全覆盖。村镇规划编制加快推进。县（市、区）域村镇体系规划编制全面完成，118个完成审查报批。

（2）城镇人口大幅度增加，城镇化率快速提升。至2012年年底，河南省城镇人口达到4473万人，比2011年增加了218万人；城镇化率达到42.4%，比2011年提高了1.8个百分点，增速高于全国平均水平0.5个百分点。

（3）城市建设速度加快，城市规模进一步扩大。随着近年来复合型城市新区、产业集聚区等建设快速推进，河南省城镇数量有所增加，城市规模有所扩大。至2012年年底，河南省共有38个市、88个县、50个市辖区、1011个乡（镇）、558个街道办事处，其中乡（镇）比2011年增加了3个，街道办事处比2011年增加了40个。38个城市的城区面积达到4628平方公里，建成区面积达到2219平方公里，分别比2011年增加了414平方公里和121平方公里。

（4）城镇体系日趋完善。随着中原城市群战略、中心城市带动战略实施，中心城市组团式发展的推进，河南省城镇体系逐步完善，初步形成了大型中心城市、中小城市、小城镇各具特色，竞相发展的城镇体系。

2.城镇综合承载能力增强

2013年，河南省继续加大对城镇化基础设施和公共服务设施投入，城市道路、水、电、气、暖等基础设施和教育、医疗等公共服务设施水平不断提高，大大改善了居民的生活条件，增强了城镇的综合承载能力。

（1）对城市基础设施建设的投入不断加大。随着城市基础设施建设投入加大，河南省为鼓励和吸引民间投资，在全省各地城市基础设施领域筛选出了200个鼓励民间资本参与建设的重大项目。同时，抓住国家开发银行支持城镇化发展的机遇，提出了国家开发性金融支持河南省新型城镇化的总体思路和合作模式，重点以棚户区改造为切入点，支持老城区改造、省辖市城市新区起步区和县城新城区综合开发、水利设施及城市水系建设、郑州航空港经济综合实验区综合交通枢纽设施建设等，提高城市的综合承载能力。截至8月底，已通过国开行评估承诺的城镇化项目522亿元，累计到位贷款250亿元。2013年1～9月全省城镇基础设施建设完成投资1300亿元左右，预计全年将完成投资1800亿元左右。目前，河南省已实施城市道路、生态水系、供排水、供热、污水垃圾处理等领域建设项目1870个。

（2）城市基础设施得到明显改善。截至2012年年底，河南省38个城市道路长度达到10798千米，比上年增加939千米；排水管道长度达到17292千米，比上年增加1456千米；集中供热面积达到13006万平方米，比上年增加1175万平方米，燃气普及率达到77.9%，比上年提高1.7个百分点；公共交通标准运营车辆21852标台，比上年增加992标台。

（3）城市公共服务水平持续提高。教育、医疗卫生、基本社会保障等公共服务事业持续较快发展，覆盖范围不断扩大。以省辖市市区为例，2012年河南省17个省辖市（不含济源市）拥有普通高等学校、普通中学和小学在校生分别为142.94万人、133.74万人和191.33万人，分别比上年增加4.22万人、4.75万人和3.58万人；拥有医院、卫生院923个，比上年增加35个；拥有医院、卫生院床位数15.79万张，较上年增加1.81万张；拥有医生6.05万人，较上年增加0.42万人。

3.产城互动融合发展良好

自2008年以来，河南省把构建“一个载体三个体系”作为推动科学发展、加快发展方式转变的具体实践形式和总体工作布局。在此背景下，河南省积极推动产城融合发展，通过产业发展提供更多就业岗位，带动更多农村人口向城镇有序转移；通过完善城市功能，为产业发展提供有力支撑。结合省情和区域发展实际状况，坚持以产兴城、以城促产，强力推进产业集聚区建设、启动特色商业区和商务中心区建设，注重城市新区产城融合发展，着力构建相匹配的产业体系和城镇体系，探索走出了一条“产城融合”的发展道路，取得了较为明显的成效。

产业集聚区在发展中坚持产城互动，统筹规划城市建设与产业集聚区，增强了城市功能与就业承载力，有效促进农业人口向城镇转移。城市新区在建设过程中，加快推进功能区基础设施建设和产业集聚，在加强城市新区的基础设施和公共服务设施建设的同时，也促进了产业的集聚发展。

在构建现代产业体系方面，选择了18个重点产业（即六大高成长性产业、四大传统优势产业、四大战略性新兴产业和四大现代服务业），制定实施了河南省十大产业调整振兴规划，推进了产业转型升级。2012年，河南省六大高成长性产业增加值占规模以上工业增加值比重达到57.9%，规模以上高新技术产业增加值占规模以上工业增加值比重达到5.6%。在构建现代城镇化体系方面，着力培育城市群和城市组团，推进复合型、紧凑型城市建设，优化城市形态和布局，强化城市之间的内在联系和功能互补，促进产业链接、服务共享、生态共建，增强整体效应，引导产业在不同层级城市合理布局，优化资源配置，促进了城市和产业的功能匹配。

4.城乡生态环境有所改善

2013年，河南省高度重视节能减排和环境保护，发布了《河南生态省建设规划纲要》（豫政〔2013〕3号），开展了中原环保世纪行活动，加强城乡环保基础设施建设、污染防治、环境综合整治、林业生态省建设等，把生态文明建设融入中原经济区建设全过程，强化生态文明建设，持续打造美丽中原，促进了城乡生态环境的改善。

（1）建筑节能工作取得新进展。2013年1～9月，全省竣工节能建筑3299万平方米，新建建筑节能标准实施率达到99.8%。发布《河南省绿色建筑行动实施方案》，39个项目570万平方米建筑面积通过星级绿色建筑评价标识评审。

（2）城乡环保基础设施建设快速推进。开展全省城镇污水、垃圾处理厂运营绩效考核，督促落实垃圾处理场运营管理制度。推动开封、平顶山、新乡、驻马店、颊县5市县开展存量垃圾治理示范。38个重点流域重点镇污水管网项目建设全部启动，近1/3已经完成。丹江口库区及上游3市6县79个乡（镇）垃圾污水处理设施加快建设。截至10月底，全省城市累计处理污水量19.3亿立方米，化学需氧量（COD）削减49.9万吨；处理生活垃圾792万吨。预计全省城市污水集中处理率和生活垃圾集中无害化处理率均达到88%。

（3）城乡生态环境进一步改善。努力实施增容扩绿工程，城市绿地总量明显增加，“三绿”指标稳步增长。2012年，河南省38个城市建成区绿化覆盖面积达到81880公顷，较上年增加5185公顷；建成区绿化覆盖率达到36.9%，较上年提高0.3个百分点；公园个数达到280个，较上年增加13个；人均公园绿地面积9.2平方米，较上年增加0.3平方米。以历史文化名镇名村、特色景观旅游名镇名村和传统村落为重点实施农村环境清洁工程。开展美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范试点和美丽乡村建设示范。以创建“园林城市”和争创“中国人居环境奖”为载体，不断提升人居环境。

5.城乡统筹步伐加快

（1）城乡居民收入进一步提高，收入差距进一步缩小。2012年，河南省城镇居民人均可支配收入达到20442.62元，较上年增长9.5%；农民人均纯收入达到7524.94元，较上年增长11.3%；后者增速高于前者1.8个百分点。连续3年农民人均纯收入增速超过城镇居民人均可支配收入增速（见图1）。城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的2.72倍，城乡居民收入差距比2009年缩小了0.27倍。

图1 2010～2012年河南省城乡居民收入比较

（2）城镇化提供了大量的就业岗位，促进了农业劳动力的有序转移。随着河南省产业转移进程不断加快，产业集聚区、商务中心区和特色商业区建设，越来越多的人选择就地就近就业。2013年上半年，全省新增农村劳动力转移就业77万人，完成目标任务的96%，其中省内转移65万人。至此，全省农村劳动力转移总量达到2647万人，其中省内转移1515万人，占转移总量的57%。从业人员向城镇和非农产业集中，就业结构比例日趋合理。2012年，河南省第二、第三产业从业人员占全省从业人员的比重达到58.2%，比上年提高了1.3个百分点；城镇从业人员占全省从业人员的比重达到22.0%，比上年提高了1.2个百分点。

（3）城乡户籍制度改革步伐加快，有7个城市实现“两免一补”城乡覆盖。鹤壁、济源、巩义、舞钢、义马、新郑、偃师7个城乡一体化试点城市在全省率先实行了以实际居住地登记入户的户籍政策，基本实现了“两免一补”城乡全覆盖，初步建立了城镇居民医疗保障制度和城乡统一的就业服务体系，积极推进了基础设施和公共服务设施向农村延伸，城乡居民生产生活条件不断改善。

（三）加快推进新型城镇化面临的难题

1.城镇化发展比较滞后

作为传统的农业大省和人口大省，河南省城镇化发展长期滞后，城镇化率较低、城镇化地区发展不平衡、城市设施水平不高。近年来，河南省城镇化得到快速发展，但是与全国平均水平相比还存在着较大差距。2012年，河南省城镇化率达到42.4%，低于全国平均水平10多个百分点（见图2），居全国31个省份第27位。

图2 2005～2012年河南省城镇化率与全国平均水平比较

（1）城镇化地区发展不平衡。各地市城镇化水平差异较大，中原城市群的城镇化水平较高，除开封外的8个城市城镇化率均高于全省平均水平；而黄淮地区城镇化水平较低，普遍低于全省平均水平。省会城市郑州的城镇化率达到66.3%，高于全省平均水平23.9个百分点，高于城镇化率最低的驻马店32.8个百分点（见图3）。

图3 2012年河南省省辖市城镇化率比较

（2）城市基础设施和公共服务设施水平不高。与全国城市基础设施平均水平相比，河南省城市设施水平滞后。2012年，除了每万人拥有公共厕所指标外，城市用水普及率、城市燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均城市道路面积、人均公园绿地面积等指标均低于全国平均水平（见表1）。

表1 2012年河南与全国城市设施水平比较

2.城镇化质量不高

（1）农业转移人口市民化程度不高。随着城镇化进程的加快推进，大量农业劳动力向城镇转移，然而由于城市产业基础薄弱，基础设施和公共服务设施滞后，教育、医疗、住房、社会保障等公共服务缺失等原因，造成了城市容纳就业人口能力不强，转移人口融入度低、大量转移人口不能市民化等问题，以及由此引发的一系列社会问题。

（2）人口大量向大城市集聚造成“大城市病”问题突出。大城市产业基础较好，能够容纳较多的就业人口，而中小城市发育滞后，近年来河南省农业人口转移主要转向了大城市，这也给大城市带来了一系列“大城市病”等问题。例如，中心城区人口快速膨胀，人口承载压力巨大；交通拥堵现象突出；住房价格不断攀升，住房紧张；资源环境不堪重负，环境污染问题突出；公共服务不完善，入学难、看病难等问题不能得到有效解决。

（3）城镇化发展方式粗放。一些城乡发展规划滞后，质量不高，规划对城乡建设和发展的指导与调控作用尚未充分发挥。部分城市建设不从实际出发，盲目追求速度和规模，延续了传统的规模扩张发展模式，而忽视了城市质量，内涵式发展不足。有些地方把城市发展简单地等同于城市建设，重建设轻管理、重新区轻老城、重地上轻地下、重形式轻内涵。一些城市人口压力巨大，交通拥堵、住房紧张、资源短缺、环境恶化等问题突出。

3.产业集聚人口能力不强

当前，河南省城镇化正处于快速推进的过程中，大量的农村富余劳动力亟须向城镇转移，但是由于城镇第二、第三产业发展水平低，集聚人口能力不强，农村人口转移压力巨大。从河南省的产业结构来看，一方面，河南省工业大而不强，能源原材料产业比重高，而高新技术产业比重低。重化工业占河南工业的比重一直保持在70%左右，而重化工业多属于资本密集型产业，容纳就业人口能力有限。另一方面，劳动密集型的第三产业发展滞后。从三次产业在城镇化的作用来看，农业发展是城镇化的初始动力，工业化是城镇化的根本动力，第三产业是城镇化的后续动力。随着工业化和城镇化向中后期发展，第三产业开始崛起并快速发展，逐渐取代工业成为城市的主导产业。

第三产业对城市化的后续推动作用主要表现在：一是提供金融、保险、培训、咨询、广告等生产配套性服务；二是提供餐饮、购物、住宿、文化旅游、休闲体育等生活消费性服务；三是服务业多是劳动密集型产业，能够提供更多的就业机会。当前，河南省工业化和城镇化都进入了中期发展阶段，但是第三产业发展滞后，对城市的带动能力不强。2012年，河南省第三产业增加值占GDP的比重为30.9%，低于全国平均水平13.7个百分点，在全国31个省份中居末位。这使得产业带动能力与城市发展水平不相适应。

城镇第二、第三产业发展水平低必然造成吸纳就业能力弱，集聚人口的能力不足。2012年，河南城镇从业人口占全省从业人口的比重达到22.0%，低于全国平均水平（48.4%）26.4个百分点。可见，河南产业集聚人口能力不强，产业带动能力与城镇化的快速推进不相适应。

4.中原城市群和中心城市辐射带动能力不强

近年来，河南省坚持实施中心城市带动战略，加快中原城市群发展，中原城市群以及中心城市在全省的地位和作用不断提升。但是，中原城市群的集合效应尚未发挥、中心城市的辐射带动作用不够，制约着城镇化的快速发展。

（1）中原城市群一体化进程缓慢，尚未形成集合效应。城市之间相互呼应、协同融合缺乏引导和动力，各市分散布局、异向发展的态势没有大的改变，重大基础设施规划建设协调对接不够，城市资源未能共享，生态环保尚未协同。城市之间的连接主要是靠高速公路，运输方式比较单一，便捷高效的综合交通网络和多种交通方式快捷换乘联运系统尚未形成。在产业发展方面，城市间分工协作不够，关联度不高、互补性不强，产业结构趋同、过度竞争现象比较明显。

（2）中心城市辐射带动能力不强，“极化”效应不明显。省会城市郑州规模优势不突出，龙头带动作用不强。2012年，郑州市地区生产总值达到5549.8亿元，落后于武汉、长沙，居中部六省第3位；地方财政预算内收入达到606.6亿元，落后于武汉，居中部六省第2位。但是，郑州市人均地区生产总值为51746元，居中部六省末位；人均财政收入为5656元，居中部六省第4位。可见郑州经济实力还不强，带动区域经济发展能力有限。其他中心城市数量偏少，而且规模较小，难以发挥辐射带动作用。

5.新型城镇化体制机制不够完善

河南省在推进新型城镇化方面出台了一系列政策，进行了一系列的体制机制创新。但从总体上看，推进新型城镇化的体制机制还不够完善，与加快推进新型城镇化的客观要求不相适应。例如，现行的农地制度，农地两权分离，土地产权关系不明晰，土地流转制度不健全，势必阻碍城镇化进程；二元户籍制度以及附着其上的教育、医疗、就业和社会保障等社会管理制度改革缓慢，农民工难以融入城市，影响了农业转移人口市民化的进程。此外，一些城市片面依靠拉大城市框架来推进城镇化，城市发展的内生机制没有完全形成，城镇化发展的动力和后劲不足。相当一部分城市管理体制落后，难以调动方方面面的积极性，特别是在城市群联动发展、相互融合的机制上还没有大的突破；各城市间行政区间隔还比较明显，要素流动障碍还比较多；建设融资方式单一，市场化融资能力还比较弱等。

二 河南省新型城镇化发展的形势分析

当前，国际国内宏观经济环境正在发生极为深刻而复杂的变化，对于河南新型城镇化来说面临着新的机遇，同时我们也应该看到，由于自身发展还存在着一系列突出矛盾，在发展过程中还面临着不少挑战。

（一）河南省新型城镇化发展面临的新机遇和有利条件

1.国家和河南省的战略部署与政策支持

国家把推进城镇化摆在更加突出的位置，党的十八大报告释放的一个明确信号是加速推进城镇化，对走中国特色新型城镇化道路进行了总体战略部署。报告全篇提及城镇化多达七次，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，城镇化是全面建设小康社会的载体之一，是实现经济结构战略性调整的重点。2013年中央经济工作指出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。”目前，国家发改委正在协同多个部委共同编制《全国促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》，将在财税、户籍、土地、住房、地方投融资等领域进行改革。为城镇化发展提供多方面的政策支持。李克强总理将城镇化作为未来五年甚至更长时间中国经济发展的重中之重。这些战略部署将为河南加速推进新城城镇化指明方向。2012年12月，国家发改委正式发布了《中原经济区规划》，规划提出“走城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的新型城镇化道路”，这与党的十八大报告关于推动“工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调”的精神是完全一致的。当前，河南省委、省政府把加快推进新型城镇化建设作为重点工作之一，正在编制加快新型城镇化的指导意见和新型城镇化三年行动计划，强力推进新型城镇化进程。可以看出，河南在推进新型城镇化的过程中，既有中央战略方针的指引和政策支持，又提出走具有河南特色的新型城镇化道路以及以新型城镇化引领“三化”协调发展，发展思路进一步明确，随着河南省粮食生产核心区建设规划、中原经济区规划、郑州航空港经济综合实验区发展规划三个国家层面的战略加快实施，有利于河南省争取国家更大支持，先行先试、开拓创新，加快新型城镇化步伐。

2.关键领域改革有望实现重大突破

党的十八届三中全会提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。全会对制约新型城镇化发展的主要障碍都有相应的改革方案，如：在户籍改革方面，提出“放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”；在城市建设融资方面“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建设城市基础设施、住宅政策性金融机构”；在加快农业人口市民化方面，为转移到城市的农民提供和城市居民同等的待遇，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”；在土地方面，一是解决城市发展用地问题，“建立城乡统一的建设用地市场”，批准农村集体建设用地参与流转，二是解决好农民的土地问题，“赋予农民更多财产权利”。关键领域的改革将逐步消除影响新型城镇化的制度性障碍，为河南省加速推进新型城镇化带来重大机遇。

3.经济实力能够支撑新型城镇化快速发展

近年来，河南省经济社会持续快速发展，综合实力不断增强。以构建“一个载体、三个体系”为突破口，大力推进招商引资，积极承接产业转移，推进产业产品结构调整，高成长性产业迅速发展，服务业规模不断壮大，第二、第三产业吸纳就业的能力明显增强。今后一个时期，世界经济仍处于缓慢复苏的进程中，国内经济下行压力较大，外部环境的复杂性和不确定性将表现得更加明显，经济增长进入由高速向中低速增长的阶段。受此影响，河南省经济增速有可能下降，但发展的基本条件没有改变，发展的优势不断提升，随着产业结构调整步伐加快，总体来看，第二、第三产业增长对就业增加的带动能力将稳步提高，不会对河南省新型城镇化快速发展的态势造成较大影响。据有关测算，即使全省第二、第三产业增速分别保持在11%、9.5%左右的水平，平均每年仍可以新增就业人员230万人左右，除解决城镇自身新增就业人员就业以外，还可以促进农村转移劳动力100万人左右，带动农村随迁人口100万人左右，河南城镇化率每年将可能提高2个百分点，河南的经济实力能够支持城镇化的快速发展。

4.仍处于城镇化加速发展的历史机遇期

当前，我国的城镇化正处于加速发展的历史机遇期。据专家估计，在今后相当长一段时间，我国城镇化还会有每年将近一个百分点的增长空间，也就是说，要达到现在发达国家70%～80%的城市化率，我国还有将近30年的发展空间。2012年河南城镇化率为42.4%，人均GDP达到31499元，正处于国际经验所说的城镇化率达到30%、人均GDP超过3000美元的城镇化加速阶段。2013～2015年，河南省城镇化率力争年均提高2个百分点，2015年达到48%以上。从发展速度看，河南城镇化发展空间仍然较大，发展后劲较足。我国正从单纯追求城镇化速度增长向着力提高城镇化质量转化，这将释放巨大的需求潜力。现行城镇化率是按照在城镇连续居住超过6个月的人员为城市人口计算的，包括了大量的外地的农业人口，这些农民工虽然被计入了城镇化率，但很难享受到和市民一样的城市待遇。提升城镇化质量迫切要求将符合条件的进城务工的农民、农业转移人口或者农民工及其家属变成真正的城镇居民和城市居民，这表明河南的城镇化仍存在加速发展的动力。

（二）河南省新型城镇化发展面临的新挑战和不利因素

1.与城镇化成本相适应的融资模式尚未建立

加快推进新型城镇化，提升城市功能，必须加大基础设施、公共服务建设和环境保护等方面的支出。近年来，一方面土地价格、资源品价格以及劳动力价格出现持续快速上涨和环境恶化，城镇化总体成本呈上升趋势；另一方面，既要推进土地城镇化向人口城镇化转变，也要加大对已进城农民工的公共服务等方面的支出，这也增加了城镇化的成本。总体而言，城镇化是一项高成本的改革，方方面面都需要大量的投入。据国务院发展研究中心测算，每增加一个城市人口，最少需要9万元的城市基础设施新增投资，按此计算，如果河南城镇化率保持每年1.8个百分点的增长速度，则每年需转移人口180万人，至少需要1620亿元以上的投资。新型城镇化建设需要资金量巨大，仅靠财政难以负担。当前的挑战是，能否设计出合理的融资模式，形成政府、企业和个人共同承担的机制，不能让城镇化成为政府公共支出难以承受之重。一直以来，我们的思路都是基础设施和公共服务建设属于“公共领域”，需要政府投资建设，所以农民市民化所需的资金也要靠政府负担，而事实上，在公共福利等方面已经形成了政府、企业和个人共担的机制，政府在农民市民化的过程中支付的成本也只是所需资金中的一部分。如何建立合理的共担机制和合理的融资模式以解决城镇化建设的资金短缺问题，是河南省新型城镇化面临的首要挑战。

2.加快城镇化速度和提高城镇化质量兼顾不易

李克强总理强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓，使农民富裕。要处理好城镇化速度和质量的关系，使城镇化进程与经济、社会和环境发展相协调。从现实情况来看，加快推进城镇化已经成为推动河南经济社会持续健康发展、全面建成小康社会的迫切需要，2012年河南城镇化率落后于全国平均水平10多个百分点，必须要保持一个较高的增长水平，才能逐步缩小与全国的差距，破解河南经济发展中的诸多难题。目前，单纯追求城镇化率高增长的弊端已经显现。忽视了人的城镇化，导致人口城镇化明显滞后于土地城镇化，虽然城镇数量快速增加、城镇形态加速变化，但农民工问题却日益凸显。农民工及其家庭成员在享受教育、就业、医疗、住房、社会福利等方面与市民有着明显差别，公共服务提供能力明显不足。城市人口的快速增长，对城市环境承载能力和城镇基础设施承载能力构成了极大压力，造成了交通拥堵、污染加重等问题。这就要求我们走一条有质量的新型城镇化道路，真正实现农民市民化。河南省面临的挑战和困难是，一方面速度不是过快，而是还不够快；另一方面，为了防止单纯追求速度带来的一系列问题，必须注重提高城镇化质量。实现城镇化率每年增长2%的目标已经困难重重，还要兼顾提高城镇化质量的任务，使河南城镇化与城市就业创造能力、环境承载能力与基础设施建设和公共服务提供能力相适应，无疑是难上加难。

3.农业转移人口市民化面临新挑战

农业转移人口市民化一方面要在数量上实现相当一部分农民工身份、工作的转化，使其享受到市民待遇；另一方面要在质量上实现农民工在工作方式、生活方式、社会交往、价值观念上与城市居民的融合，与城市文化生活的融合，实现内涵上的市民化。

（1）要使农民工“进的来”，解决好农民工进城后的就业问题。河南农村人口众多，每年需转移180万新增城镇人口（按每年全省城镇化率增长1.8个百分点测算），而且这部分劳动力素质普遍不高，转移就业困难。同时，河南正进入工业化中后期，资本替代劳动的趋势进一步显现，第三产业发展滞后，能够吸纳的就业有限。如何处理好大量农村劳动力亟待转移与城镇吸纳就业能力不足的矛盾，对于河南省来说是个巨大的挑战。

（2）要使农民工“留得下”，实现公共服务均等化，使农民工享有子女教育、公共就业、医疗卫生、住房保障、社会保障等城镇基本公共服务，如何解决城镇常住人口持续增加与基本公共服务供给能力不足的矛盾，是河南省面临的又一挑战。农民工市民化的一个重要途径是使大部分农民工在中小城市实现市民化。由于河南省中小城市和小城镇产业支撑力较弱，基础设施、公共服务等配套服务滞后，导致其吸纳人口有限，农村转移人口多流向郑州和中心城市。一方面，由于郑州和中心城市的房价和物价较高，农民工留在大城市的成本远远高于留在中小城市和小城镇，在大城市市民化的困难远高于在中小城市市民化；另一方面，造成了大城市人口超负荷集聚，基础设施和公共服务等建设跟不上人口的增长速度，农民工融入更加困难。

4.城镇发展与生态环境容量之间的矛盾突出

在城镇化加速发展阶段，城市人口、机动车、能源消耗和城市建设快速增长，导致大量污染物和废弃物排放，远远超过了自然环境的承载能力，环境污染问题凸显。空气污染、水资源缺乏与污染、重金属污染导致的食品安全堪忧、交通拥堵、垃圾处理困境等已成为城市环境的不可承受之重。[2]随着城镇人口快速膨胀，非农产业发展迅速，城镇中工业与生活废气排放量明显增加，导致空气污染加重。2013年10月，河南雾霾天气达15～20天，与常年同期相比，河南雾霾日数多出5～10天，其中河南中部多出10天以上。此外，随着城市规模扩大，河南省城市垃圾大量增加，而生活垃圾无害化处理率较低，大量垃圾未经合理、安全的处理就随意堆放在城市的周边地区，占用大量土地，土壤、水体污染严重，出现了白色污染和垃圾围城的现象，特别是一些小城镇更为严重。城镇建设的增加严重破坏了城市的自然生态系统，生态失衡问题加剧，由城镇化发展进程而导致的热岛效应十分突出。随着河南新型城镇化加速推进，城镇发展与生态环境容量之间的矛盾显得越来越尖锐，城市的基本生存条件“一口气”“一口水”“一口饭”“一步路”“一袋垃圾”面临环境挑战。

（三）河南省新型城镇化发展的趋势与展望

1.城镇化进程进一步加快

河南经济社会发展长期向好，随着新型城镇化建设的全面推进，各项促进城镇化发展的战略措施的实施，河南城镇化仍将保持快速发展的态势。预计2013年，河南城镇化率的增长速度仍保持在1.8%，达到44.2%。向城镇转移农村劳动力100万人左右，带动随迁人口100万人左右，城乡居民收入继续平稳较快增长。

2.农业转移人口市民化加快推进

河南新型城镇化的发展将更加注重人口城镇化，采取有效措施促进农业转移人口市民化。户籍制度改革和基本公共服务均等化将统筹推进，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，农业转移人口将分类享有城镇基本公共服务。非城镇户籍常住人口将享有子女教育、社会保障、证照办理、国家免疫规划项目的预防接种、免费项目的计划生育技术服务等基本公共服务。

3.吸纳农业转移人口就业能力进一步增强

城镇集聚产业的规模和提供的就业岗位决定着农村劳动力向城镇转移的规模和进程，城镇产业支撑进一步增强，第二产、第三产业加速发展，就业岗位持续增加，工业促进稳定就业的作用增强，更多的农业转移人口实现就业。产业集聚、就业增加、人口转移、产城互动的良性发展格局正在形成。

4.城镇体系和形态布局进一步优化

将进一步优化城镇空间布局和规模结构，实施中心城市带动战略，加快城市群培育和组团式发展，构建现代城镇体系。郑州国家区域中心城市地位进一步着力提升，郑州航空港经济综合实验区建设强力推进；中心城市和县城人口集聚水平明显提升，辐射带动能力进一步增强，产业集聚带动人口集聚的能力明显提升，中心城市组团式发展深入推进，中心城市新区建设和旧城连片改造全面展开；经济基础好的中心镇发展加速，重点镇建设示范工程有序开展。

5.城市综合承载能力进一步提升

基础设施和公共服务设施不断完善，基本公共服务常住人口覆盖水平明显提高，人居环境明显改善，城镇综合承载力全面增强。绿色城市、智慧城市、畅通城市、人文城市建设加快推进。2013年将完成城镇基础设施和公共服务设施投入2700亿元以上，城市综合交通体系建设加快推进，城市道路、停车场和交通枢纽建设力度进一步加大。

6.城镇化发展的体制机制进一步完善

新型城镇化发展体制机制不断完善，户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、生态环保、城市规划和社会管理等制度改革全面开展，阻碍城镇化健康发展的体制机制逐步消除，有利于城镇化健康发展的制度环境加快形成。

三 科学推进河南新型城镇化的对策建议

科学推进新型城镇化，充分发挥新型城镇化引领作用，合理优化城镇体系，全面提升城镇功能，加快推进城乡一体，坚持产城互动发展，推进农业人口有序转移，探索走出一条符合河南实际、具有中原特色的新型城镇化发展道路。

（一）优化城镇体系和城镇化空间布局

1.完善优化城镇体系

坚持核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边的原则，按照国家级、省级和分区级三级轴带组织城镇发展网络，促进生产要素向城镇轴带和交通节点城镇集聚，以线促点、以点带面，整合优化城镇体系空间结构，形成以郑州为中心、洛阳为副中心、地区性中心城市为支点、县级市和县城为节点、中心镇和新型农村社区为基础、网络化开放式的空间发展格局。强化郑州的核心作用，推进与开封、新乡、许昌、焦作交通一体、产业链接、服务共享、生态共建，促进一体化发展。以高速铁路和城际轨道交通为重点，促进郑州、开封、洛阳、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源9个城市融合发展，形成半小时交通圈。依托以“米”字形客运专线为基础的快速交通运输走廊，推进全省18个中心城市多层次城际快速交通网络建设，促进中原城市群扩容发展，形成以郑州为中心的1小时交通圈。

2.加快中心城市组团式发展

（1）完善组团式发展规划体系。统筹中心城区和各组团的功能定位、发展规模、产业发展及交通、生态等重大基础设施建设，加强与省辖市、县（市）城市总体规划、土地利用规划相衔接，全面加快各省辖市中心城市组团式发展总体规划编制工作。

（2）加快中心城区与组团间快速交通体系建设。以国省道扩容改造和中心城区主干道路拓展延伸为重点，加快中心城区至组团之间以二级及以上公路为主的快速通道连接，全面推进中心城区与组团间交通设施建设，构建综合性、立体化、网络型的快速交通体系，打造20分钟通勤圈。

（3）推动中心城区与组团间产业发展分工合作。根据中心城区与组团的资源禀赋和产业基础，围绕产业集聚区主导产业定位，推动中心城区产业链向城市组团梯度延伸，提高产业配套的关联度，逐步构建集约发展、错位发展、链式发展、优势互补的产业格局。

（4）提升组团城市功能现代化水平。支持55个城市组团以连接新老城区快速通道建设为突破口，加快新区综合连片开发，积极引导教育、医疗等优质公共资源向新城区转移，增强新区集聚人口能力。发挥中心城市组团式发展建设示范工程。优先支持新郑、中牟、荥阳、宜阳、鲁山、汤阴、辉县、卫辉、博爱、武陟、清丰、长葛、鄢陵、临颍、镇平、唐河、虞城、商水、遂平、淮阳等20个左右与中心城区功能互补性强、产业合作基础好的城市组团，重点在快速交通体系建设、产业链接、生态共建等方面开展先行先试，率先形成与中心城区优势互补、联动互动的组团式发展格局，为其他组团发展提供示范。

3.培育一批中小城市

实施县城提质扩容示范工程，深入推进省直管县（市）改革，进一步扩大城建、环保、金融、土地等管理权限，增强县域发展活力，使其尽快发展成为区域副中心城市。

（1）重点推动巩义、汝州、邓州、唐河、永城、项城等城区人口在25万人以上县城，提高城市规划建设标准，加快新城区连片开发，重点完善行政办公、商务商贸、居住休闲等功能，拓展发展空间；深入开展老城区环境综合整治，大力实施净化、美化工程，改善中心城区发展环境；加强县城水系、周边湿地生态系统、绿地生态系统建设，提升生态宜居功能。

（2）发展一批20万人以上的城市。综合考虑资源状况、发展基础和环境容量等因素，支持有条件的县（市）加快新城区建设，引导优质公共资源向新区转移，建设一批高品质的城市公共空间和城市建筑，增强新区集聚人口的能力。以增加就业、住房和公共服务为重点，依托产业集聚区和商务中心区，培育各具特色的支柱产业，主动承接中心城市产业辐射，吸纳农村人口转移。

（3）推动栾川、卢氏等城区人口规模在15万人以下的县城，依托产业集聚区建设，推动产城互动发展，以产业集聚发展为人口集中和城市建设提供支持，以城市功能完善为产业集群发展和人口集中创造条件，提升县域经济社会发展核心地位，建设成为宜居精品城市。

（二）推进农民工进城就业和市民化进程

1.提高城镇产业就业支撑能力

（1）继续实施就业优先战略和更加积极的就业政策，鼓励产业集聚区特别是传统农区县的产业集聚区在经济结构调整和加快产业转移过程中，重点发展农产品加工、制造业等吸纳就业能力强的劳动密集型产业，壮大传统和优势产业，同时吸引配套企业加盟，拓展上下游产业，创造更多适合农民工就业的岗位，增强中心城市和县城吸引力和承载力。

（2）以城市服务业发展为导向，着力加快商业综合体建设和楼宇经济发展，强化特色商业街培育和现代专业市场建设，因地制宜发展增长潜力大、新增就业多的现代物流业、信息服务、服务外包、电子商务等生产性服务业，培育一批产业高集聚、产出高效益、功能高复合、空间高密度、就业高容量的服务业集群。

（3）针对生活性服务业就业门槛低、再就业周期短，且属于劳动密集型行业等特点，设立专项扶持基金，运用贷款贴息、经费补助、资金奖励等方式，大力扶持旅游、商贸、餐饮、文化、家庭服务、社区服务、养老服务等生活性服务业，努力扩大就业容量。进一步放宽服务业市场准入限制，落实服务业用电、用水、用气、用热等优惠政策。培育和发展社区服务实体，以政府购买等方式重点开发保洁、保绿、保养等技术含量相对较低的服务性岗位，并优先安排给失地农民、低收入农民和“零就业”家庭。

（4）鼓励转移农民自主创业，完善充实创业项目库，强化创业服务，为创业农民工提供创业培训、创业指导、政策咨询、小额贷款等一站式服务。优化投资环境，降低创业风险，提高创业个人小额担保贷款最高限额，为创业者提供工商、税收、信贷等方面优惠减免，使农村创业人员享受与城市创业人员同等的优惠政策。鼓励农民工回乡创业。加大对返乡农民工创办企业的政策帮扶和资金支持力度，积极探索“外出务工—返乡创业—贷款扶持—带动就业”的新模式。

2.改善公共就业服务

（1）着眼公共就业服务均等化、制度化、专业化和信息化，加强省、市、县、乡四级公共就业服务体系建设，为农村劳动力转移就业搭建强有力的服务平台；实行乡（镇）劳动保障站（所）垂直管理、乡（镇）劳动保障事务所与乡（镇）人力资源市场合署办公的体制。加强岗位信息对接，在产业集聚区等企业密集区域开设公共就业服务窗口，及时掌握企业人力资源需求状况，根据用工需求组织定向、定岗和订单式培训，对承担培训任务的培训机构进行动态管理，对参训人员实行实名制管理，为农村劳动力就地就近转移就业提供便利。继续开展“春风行动”等，积极为农村转移劳动力提供政策咨询、岗位信息、职业介绍、技能培训、创业扶持和权益维护等服务。

（2）建立资金投入长效机制。各地要调整支出结构，加大就业资金投入力度，提前做好全年就业资金预算，并确保资金及时拨付到位。加快就业资金支出进度，确保各项补贴政策的落实和公共就业服务活动的开展。同时，加强对就业资金的使用管理，定期开展专项检查，防止挤占、挪用。

3.加快户籍制度改革

（1）加快健全居住证制度，实行按居住地登记管理人口的办法，建立和完善流动人口社会化管理制度，统筹解决已经在城市居住生活的群众的户籍、保障和公共服务等问题，使流动人口真正融入当地社会。建立完善户籍制度改革的相关配套机制。

（2）解决进城农民最为关心的土地、住房、就业、教育等公共服务均等化的问题，建立完善进城落户农民土地处置、就业、住房、子女义务教育、社会和医疗保障等配套机制，切实保障进城农民的合法权益，解除进城农民的后顾之忧。剥离户籍制度的福利分配功能。逐步实现城乡基本公共服务一体化，增强城市对农业转移人口的吸引力，防止逆城镇化潮流的产生，确保新型城镇化建设的顺利推进。

（三）提高城镇综合承载功能

1.增强城镇基础设施承载能力

（1）以缓解中心城市交通拥堵、改善人居环境为重点，加快中心城市基础设施和公共服务设施建设，增强城市综合承载能力和可持续发展能力。推进老城区道路改造，优化主干路网结构，城市快速通道、综合换乘枢纽和停车设施建设，优先发展城市公共交通。

（2）加快中心城市供水管网改造及南水北调配套水厂建设，推进城市集中供热设施及管网改扩建，完善郑州、洛阳等西气东输沿线城市建设燃气配套设施，提高市政公共设施支撑能力。全面推进城区河道治理，进一步拓展城市园林绿化、生态水系等绿色公共空间，加快污水垃圾处理设施建设，推动餐厨废弃物资源利用和无害化处理试点。

2.强化城镇住房保障能力

坚持科学选址，在符合城市总体规划、土地利用规划的前提下，均衡布局保障房建设和商品房开发，统筹规划建设交通、教育、医疗、通信、商业等公共服务和社区服务设施。坚持和落实在商品房中配建廉租住房和公租房政策。支持市县在产业集聚区和开发区周边规划建设廉租住房和公租房，鼓励用工较多的企业利用自有土地建设职工宿舍，纳入保障房统筹管理。进一步改进保障方式。在继续加强实物保障的同时，进一步强化租赁保障，通过向符合条件的家庭发放租赁补贴，支持其在市场上租赁适当的住房。推进廉租房和公租房并轨运行，统一规划，统筹建设廉租住房和公租房，实行“市场定价、分档补贴、租补分离”的运行机制，将部分节余的廉租房调整作为公租房使用，根据承租人的家庭收入水平，分档将保障对象纳入廉租房或公租房保障范围。开展公租房和廉租房租售并举试点，建立保障性住房“内循环”的流转模式。

3.增强城镇公共服务保障能力

按照城镇发展规模和市区人口分布密度，统筹布局学校、医院、文化设施、体育场所等公共服务设施。制定实施全省统一的基本公共服务设施配置和建设标准，建立完善社会公共事务协作管理机制，推进基本公共服务资源共享、制度对接和待遇趋同。

（1）推进城镇常住居民享受均等化的公共卫生服务。继续提高城乡人均基本公共卫生服务经费标准，保障非户籍常住人口持居住证在社区卫生服务中心登记享受各项基本公共卫生服务，对使基本公共卫生服务对所有常住人口实现“同标准、全覆盖”。

（2）加快建设省辖市图书馆、群艺馆、博物馆，提升县级图书馆、文化馆、乡镇综合文化站服务能力建设，继续实施文化惠民工程，继续做好公共文化场馆免费开放工作，不断完善覆盖城镇常住人口的公共文化设施。加强公共体育设施建设，鼓励学校、企事业单位体育设施向社会开放。

（3）推进城镇义务教育均衡发展。积极稳妥推进中小学布局调整，结合旧城改造和城市新区建设，配建相应规模的中小学，扩大城镇义务教育资源，实现中小学校舍、师资、设备、图书、体育场地基本达标，努力缩小校际差距。根据城镇居住区规划和居住人口规模，充分考虑进城务工人员随迁子女接受教育的需求，采取公办、民办并举的方针，改善办学条件，提升办学水平和教学质量。

4.提升城市管理水平

树立绿色城市、低碳城市、紧凑城市、理性增长、智慧城市等新的发展理念，促进中心城市集约紧凑发展，避免出现无序扩张，环境污染和高耗低效等问题。完善规划编制体系，提高规划编制水平，加强专项规划、控制性详细规划和城市设计等规划的编制，严格规划实施，定期开展规划评估，提高规划决策科学性和透明度。突出特色，保持历史文化传统风貌，注重传统历史文化的承接、挖掘、融合和发展。

（1）加快城市管理创新，推动城市管理数字化、智能化，公共服务社会化、专业化。全面建成省辖市数字化城市管理系统，突出抓好郑州市、鹤壁市、漯河市、济源市、洛阳新区等国家智慧城市试点工作，推进中心城市管理向智能化发展。

（2）推动城市管理重心向社区下移，培育和发展社区服务组织，促进社区居民形成自我管理、自我服务，实现管理扁平化、网格化。以解决交通拥堵、占道经营、乱停乱放等突出问题为重点，在主次干道、商贸市场、居住小区等公共活动空间，开展城市环境综合整治工作，促进城区环境整洁、卫生、美观。

（四）强化城镇生态建设和资源集约节约利用

1.积极创建生态城镇

（1）保护植被水域和自然景观，促进城镇建设、城镇化与环境保护同步规划、同步建设、同步发展。加快建设城镇生态网络。依托城区河流、干渠、道路，结合城镇水源地、湿地分布和生态隔离带建设合理布局城市生态网络，推动城镇绿化建设由平面绿化向立体绿化转变，扩大垂直绿化和立体绿化，提高城镇绿地覆盖率和人均绿地面积，增强城镇生态系统的自我调节能力。

（2）加快环境基础设施建设。积极推进城镇污水处理厂建设工程，加快城镇污水处理厂配套管网建设或实施雨污分流改造，建设提升泵站，提高污水收集率和污水处理厂负荷率，强化城镇污水处理设施运营监管。加快垃圾无害化处理设施建设，建立垃圾分类收集、密闭转运、集中资源化和无害化处理体系。提升城镇污染防治水平。优先保护饮用水源地，加大城区河段环境综合整治。

（3）加强城市公共交通建设，全面推行机动车环保标志管理，加大城市扬尘污染和机动车尾气污染监测治理力度，逐步改善空气环境质量。加强社会生活、建筑施工和道路交通噪声监管，妥善解决噪声扰民问题。

（4）开展重污染工业企业搬迁地块土壤环境调查和风险评估工作。切实加强环境安全管理。完善环境应急防范体系，建立健全统一指挥、分级负责、部门协作的全过程管理防控体系。加大环境安全监管力度，提高应急处置能力，建立健全应急预案，确保不发生重大环境污染事件。

2.集约节约利用土地资源

统筹规划城乡建设用地，加快转变城镇发展方式，坚持管住总量、控制增量、盘活存量，合理确定城乡建设和用地规模，合理布局城市功能要素，建设功能完善、规模适度和结构合理的紧凑型城镇。积极推进人地挂钩试点。以土地综合整治为基础，以节余建设用地指标流转为突破口，积极推进人地挂钩试点工作。建立节余建设用地指标流通平台，促进土地、资金等要素合理流转和优化配置。加大土地复垦力度，提高用地效益，促进耕地规模经营和新型农业现代化发展。从严控制城镇新增建设用地规模。进一步完善各类工程项目建设用地标准，合理确定建设项目供地数量，核减不合理用地。禁止别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场和各类培训中心项目用地。优化城镇用地布局与结构。逐步调整城镇内部用地结构，增加居住用地和绿地比重，提高基础设施水平，建造适宜的人居环境。充分利用各区及各城镇的优势条件，扬长补短，在各城镇发展区之间、城镇之间开展广泛的分工协作，协调好城镇布局、资源开发和基础设施建设。各城镇用地形态及扩展方向、区域社会服务设施建设等方面加强协调，避免重复建设。增强土地资源保障能力。以旧城镇、旧厂矿及“城中村”更新改造为重点，盘活城镇低效用地，增加城镇建设用地有效供给，腾出土地发展第三产业，或配置一定数量的公共设施等，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。合理开发未利用地和废弃地。在符合规划、保护环境的前提下，将适宜开发的未利用地或废弃地优先开发为建设用地，并安排项目建设。

3.合理利用城镇空间资源

合理利用城镇空间资源，坚持竖向发展、产城一体、资源集约、绿色交通、智慧管理等五大策略，建设节地、节能立体型城镇。加强立体空间利用规划协调。将地下空间的规划纳入城市总体规划范畴，长远考虑、分步实施，协调发展。协调推进地上地下空间的利用。统筹地上与地下空间利用，使城市经济效益达到最大化，布局结构达到最优化、环境质量达到最佳化，同时将“平面规划”转为“立体规划”。在人防工程、市政管线、商业功能、地下停车等功能利用的基础上，积极拓展地下交通、旅游、教育、文化、娱乐等其他功能的地下空间方式。

（五）加快推进城镇行政管理体制改革

1.分类推进直管县（市）新型城镇化进程

根据10个试点县（市）县域经济发展的特殊情况，对其进行分类指导和鼓励先行先试：对于长垣、巩义等中心城市的卫星城县（市），强化与中心城市的一体化发展，赋予与大中心城市一样的对外开放权；对于固始、邓州等边缘山区县（市），加大生态建设的财政转移支付力度；对于滑县、新蔡、兰考等农业大县，加强优质农产品生产的扶持，出台差异性支持政策，重点支持具有地方特色的种植业和畜禽养殖业；对于固始、邓州、新蔡、鹿邑等区域独立性大、区位较好的县（市），扩大公共服务权、市场监督权、经济管理权和社会管理权；对永城、汝州、鹿邑、长垣城市化发展前景好、工业发展潜力大的县（市），下放项目审批权，扩大土地征用权，支持促进地方经济社会发展采取的BT和BOT模式，并对这类项目给予政策投资，鼓励率先发展；对于永城、汝州等资源比较丰富的县（市），加强资源管理、促进资源合理开发、支持其产业结构调整和转型升级；对于兰考、邓州、固始等贫困县（市），加大扶贫和农村富余劳动力转移力度等。对于永城、鹿邑、固始等文化旅游资源丰富的县（市），放大根亲文化，出台支持台资企业进入祖居地投资的相关优惠政策。

2.支持经济发达的小城（镇）开展扩权强镇试点

下放经济社会管理权限，赋予其部分县级经济社会管理权限，如在城建、环保、治安等城市建设和管理方面的管理权限；完善小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持经济发达的小城镇建设发展。加大财政投入力度，在基础设施、公共服务体系建设等方面重点支持发展，完善功能配备，改善居住条件，以吸引更多的村民尽快进入镇区居住，增强小城镇的承载能力。

3.完善城镇化成本分担机制

健全试点县（市）县级基本财力保障机制，完善转移支付制度，增强县级政府提供基本公共服务的能力。加快直管县（市）户籍制度改革，按照河南目前县城农村转移人口市民化的公共成本（包括农民工随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险、城市管理费用、保障性住房支出等）的标准，参照义务教育经费的分担办法，建立多级分担机制，共同负担农村转移人口市民化公共成本，以完善的社会保障体系吸引农民进城。

4.加快行政区划调整

稳妥推进撤县设区，完善市辖区设置标准，因地制宜推进县改区，适当增设重要中心城市的市辖区，增强区域性中心城市辐射带动作用。积极争取撤县设市，做大做强县域经济。紧紧抓住国家县改市政策有所松动的机遇期，完善城市设置标准，积极争取在3年内把长垣、西峡、武陟、鹿邑等人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县撤县设市。优先支持省直管县（市）开展撤县设市工作。探索小县合并、联合设市等多元化设市模式，逐步增加小城市数量，提高城镇化水平。适时推动撤乡（镇）改设办事处，提升城市管理水平。积极推进城中村和城市近郊村合村并城、合村并镇工作，将城市区内已基本实现城市化的乡（镇）改设办事处，将市区周边的乡（镇）划归市区管辖，逐步优化城市内部功能分区。

（六）加快城镇基础设施对外开放和投融资体制改革

1.加快城镇基础建设对外开放步伐

（1）着力推动房地产建设领域扩大开放。围绕加快城市新区开发、老城区改造、商务中心区和特色商业区建设等，以连片综合开发、商业综合体、大型商品房和保障性住房建设为重点，开展专题招商和定向对接，带动城市品位的提升。

（2）着力推动市政设施和生态环保设施建设领域扩大开放。围绕加快城市新区、中心城区、产业集聚区和县域城镇基础设施建设，以城市道路、公共交通、停车场站、供水、燃气、供热以及垃圾、污水处理、城市生态水系建设等公共设施建设领域为重点，综合运用BT、BOT、TOT、PPP、ABS、租赁等多种融资模式，带动吸引境内外资本参与城镇基础设施项目建设、管理和经营。着力推动公共服务领域扩大开放。

（3）实施优质教育资源引进合作计划，以高等教育、职业教育、学前教育等领域为重点，吸引国内外资本到河南投资职业教育、实训基地、学前教育和捐资助教等。着力推动卫生领域扩大开放。实施社会资本办医、办学行动计划，以引进优质医疗资源、引进境内外资本举办医疗机构或参与省内公立医院改制为重点，加强与国内外知名医疗机构、高等医学院校和战略投资者的合资合作。

（4）着力推动养老等社会福利领域扩大开放。以供养型、养护型、医护型养老机构和疗养院、护理院等建设为重点，加强与境内外实力强的专业化机构和愿意投身公益事业的大型企业集团的沟通联系，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，吸引境内外资本投资各类养老和社会福利服务设施的建设、运行和管理。

2.扩大城镇建设融资规模

（1）进一步完善政策法规。深入贯彻落实国家和河南已出台的鼓励和引导外资、民资的各项政策，加快建立全省城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等行业特许经营制度，研究出台全省城镇基础设施领域特许经营的地方性法规，规范行业准入门槛及资本进入的途径、方式和具体配套措施等，对所有经营性项目实行竞争性配置，面向全国公开招标选择项目投资主体和经营主体。探索建立公益性基础设施和商业性基础设施开发相结合的“公商协同、以商补公”长效机制。

（2）建立项目分类融资机制。按照产品的社会属性，把城镇基础设施项目分为三类：纯公益性项目、准公益性项目和有稳定收益的经营性项目。对纯公益性项目，如城市道路、桥梁、绿化、公园、生态设施等，明确政府的投资主体地位，强化政府提供基本公共服务的责任，纳入财政预算体系，优先安排政府财政性资金支持该类项目建设。对于有稳定收益的经营性项目，如供水、燃气、电力等项目，逐步放宽对市场资金进入的限制，积极完善管理体制、运营机制，创造条件鼓励和引导市场资金积极投入该领域建设，同时加强对该类产品的成本监管，加快气、水、热等价格的改革步伐，形成科学合理的价格形成机制和运作机制。对准公益性项目，如公共交通、地铁等项目，明确市场投资主体的地位，政府要加强规划宏观管理，完善价格、收费机制，在初始建设资金投入、后期运营阶段给予财政补助、价格补贴等，既保证该类产品对社会服务的公平，又要考虑市场投资主体的合理利润回报，可通过适当补贴，制定优惠政策，对投资者予以补偿，保障其合理收益，激发民间资本投资城镇化建设的积极性。

（3）规范提高融资平台融资能力，壮大省级综合性融资平台公司，整合市县的专业融资平台公司，按照市县财政实力和城镇建设要求，设立中心城市和大县城政府融资平台。整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目划拨进入投融资平台公司，确保其拥有质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源。尽快完善投融资平台的法人治理结构，明确其发展方向、主营业务和投资重点，同时有关部门要加强监管，探索建立比较完备的风险防控体系。支持县级融资平台捆绑发行集合债券。由市级融资平台牵头，联合区域内县级融资平台，捆绑发行集合企业债券。利用联合后融资主体的规模优势，合理分摊资信评级、发债担保、承销等费用，有效规避单个平台规模较小、资质较低，发债规模偏小、发行成本过高等问题。

（原载《河南城市发展报告（2014）》）

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[1] 课题组组长：喻新安、谷建全；课题组成员：王建国、王景全、郭小燕、王新涛、左雯、柏程豫、李建华、韩鹏、吴旭晓、郭志远；执笔：王建国、郭小燕、王新涛、左雯。

[2] 《中国环境发展报告（2013）》。