一 引论：研究背景与概念界定

（一）研究背景

“中国地方政府创新奖”从2000年开始，到2015年终止，总共举办了8届，先后有2004个各级政府的创新项目申报此奖项，其中有效申报项目1334个。[3]共有178个项目获得入围奖，其中80个项目获得优胜奖。该奖项由于其科学性、独立性和严肃性而获得了很高的社会声誉，已经成为一个有广泛影响力的品牌。但是，针对获奖项目的可持续性和可推广性，存在截然不同的两种观点。一种观点认为，许多获奖项目相继终止了，中国的地方政府创新不可持续。[4]另一种观点则正好相反，认为多数获奖项目都通过各种形式存续下来，并在更大的范围内得到了推广。[5]对过去15年中的获奖项目，一些学者已经做过若干零星的跟踪研究，但从来没有人对所有获奖项目做过系统的跟踪研究，从而也没有关于中国地方政府创新可持续性的权威性研究成果。为了弥补这一缺憾，北京大学中国政治学研究中心在2015年设立了“中国地方政府创新奖获奖项目跟踪研究”大型课题。

该课题的主体内容，是对过去8届“中国地方政府创新奖”的所有178个“入围奖”项目进行跟踪调查，包括对获奖创新项目当事人、项目受益人、相关专家学者的问卷调查和现场访谈。总课题下设北京大学、浙江大学、吉林大学、上海交通大学、厦门大学、四川大学、兰州大学、华中师范大学和深圳大学9个子课题组，分别负责华北、浙江、东北、苏沪、福建、川藏、西北、华中和两广地区历届中国地方政府创新奖获奖项目的跟踪调研。从2016年4月开始启动调研工作到2018年4月调研截止的两年时间中，课题组总共对103个获奖项目进行了成功的现场跟踪调查，并对75个获奖项目进行了文献和电话等非现场调研。在实地调研中，课题组还分别把这103个调研点作为样本，总共发放了1134份问卷，其中有效问卷1115份。获奖项目的调研点和样本发放分布情况如表1所示。

表1 获奖项目的调研点和样本发放分布情况

本次实地跟踪调研的基本方式是问卷和访谈。问卷调查共分四个部分，分别是项目状况、获奖后项目进展、项目环境和受访者基本信息。其中第一部分有8个问题，第二部分有10个问题，第三部分有8个问题，第四部分有7个问题，共33个问题。为了方便分析影响政府创新可持续性的相关因素，问卷数据包含92个变量，每个变量均对应问卷的问题及选项。面访的主要对象是获奖项目的负责人或主要成员，访谈的主要内容是关于获奖项目的存续情况、客观效果、社会评价和推广情况。所有问卷和访谈的问题，都围绕中国地方政府创新的可持续性这一核心目标而展开。

（二）概念界定

本课题研究涉及四个重要概念：政府、地方政府、政府创新和可持续性。由于对这些概念存在不同的理解，我们有必要对此给出自己的界定。

（1）政府。狭义地说，政府就是行政机关，在中国就是国务院和各级地方行政机构。广义地说，政府就是国家公共权力机构，除了行政机构外，还包括立法机构和司法机构。在中国现行政治框架中，中国共产党的各级领导机构，即各级党委，掌握着核心国家权力，是重要的公共权力机构。根据《中华人民共和国公务员法》，各级党委的专职人员均属于国家公务员。此外，工会、共青团和妇联也履行部分行政职能，按照《中华人民共和国公务员法》，其编制内的专职人员均属于国家公务员。鉴于中国政治的这种实际情况，“中国地方政府创新奖”的申报主体，不仅包括各级政府，而且包括各级党的领导机构，以及各级法院、检察院、工会、妇联和共青团组织。

（2）地方政府。中国是单一制国家，在现行国家政治结构中，三个行政层级尤其重要，即中央政府、地方政府和基层政府。一般地说，中央政府是指中央国家层面的公共权力机构，基层政府则指乡镇一级的公共权力机构，地方政府指地方所有国家公共权力机构。但是，关于地方政府事实上有两种理解。一是将所有省级政权以下的地方公权机构均称为地方政府，另一种是专指省、市和县三级地方公共权力机构，不包括乡镇基层权力机构。“中国地方政府创新奖”所采用的是广义的“地方政府”，即除中央政府外的所有地方公共权力机构。

（3）政府创新。创新不是革命，它不是过程的中断，而是持续的发展；创新不是简单的改革，而是创造性的改革；创新不是科学技术的发明，它是将新的理念应用于政策制定和实施过程。政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。政府创新明显不同于一般的创新行为。首先，政府创新具有公共性。政府创新的主体是公共部门，特别是公共权力部门；政府创新的最终目的也是改善公共服务，增进公共利益。其次，政府创新具有全局性。政府创新的受惠者，主要不是政府公共部门自身，而是广大的公民。由于政府掌握着社会的政治权力，政府创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响。最后，政府创新具有政治性。政府创新是政治体制改革的重要内容，它直接涉及权力关系和利益关系，风险性也比其他创新行为更大。[6]

（4）可持续性。按照通常的理解，可持续性是指事物长久存在的状态或不断发展的过程。可持续性对于生态、经济、社会和政治有着不同的意义。政府创新可持续性的实质，是政府的创造性改革能够持续增进公共利益。政府创新可持续性的关键不在其形式的存在，而在其要素的延续和扩散。据此，我们把获奖政府创新项目的可持续性，界定为创新项目的要素得以留存和扩散，继续在公共治理中发挥其积极作用。按照这样的理解，以下四种被一些学者视为“终止”或“死亡”的政府创新项目，在我们看来仍然具有可持续性：第一，创新项目在其原发地终止了，但在其他地方得以扩散与传播；第二，创新项目的名称和形式改变了，但其实质性要素依然保存了下来；第三，原创新项目被其他更新的项目取代，但后来的创新项目吸收并包含了原创新项目的关键要素；第四，原创新项目的实质性要素，通过直接或间接的途径上升为国家的法律或制度，原创新项目已经没有存在的必要。