三 推动构建新型国际关系与秩序

在中国的对外关系中，政治与安全关系的最大变化，一是构建和维护了改革开放所需要的和平发展环境，[24]二是中国主动构建对外关系和把握大局的能力不断提高。这样的变化意义重大，它表明中国扭转了长期以来被动应对外部安全威胁的局面，当然，这样的变化是基于中国经济的发展和综合实力的提高。中国实施以发展为中心的大战略，通过把对外关系的重点转向以构建和平发展环境为要务，通过发展提升对外关系和构建和平发展环境与秩序的能力，二者产生了良性互动。

（一）实现对外关系正常化

为改善改革开放的外部环境，中国首先着力做的是推动与他国关系的正常化。对中国来说，实现对外关系正常化并不是一件容易的事，因为有着复杂的背景，受多种因素的影响与制约，主要有：（1）冷战影响，中苏对抗的影响；（2）历史遗留问题以及现实的矛盾、冲突；（3）台湾问题等。受这些因素的影响，中国与美国及其集团长期没有外交关系，中苏分裂，由盟友变成对手……受多种因素的影响，中国与诸多国家的关系恶化，甚至兵戎相见。

中国以与美国关系的正常化为抓手，打开了与美国盟友或者近西方国家建立外交关系的大门。冷战结束后，中国与俄罗斯及其他新生国家实现了关系正常化，建立了正式外交关系，并且与此前中断关系的一些国家恢复了关系。到20世纪90年代初，除一些与台湾保持“邦交”关系的小国外，中国与世界上绝大多数国家建立了外交关系或者恢复了外交关系，特别是与周边国家的关系（除不丹外）。对中国来说，实现这样的巨大变化很不容易，具有深刻的历史性意义，它标志着中国对外关系的一个历史性的转变，即由不正常到正常化的转变。

中华人民共和国成立后的外部环境复杂多变。中国先是加入苏联阵营与美国及其阵营对立，后发生朝鲜战争，中国参战，举起抗美援朝的大旗，再之后发生中苏分裂、中苏对抗，中国支持世界革命……因此，对外关系难以实现正常化。改革开放后，中国开始实行独立自主的外交政策，提出不以社会制度和意识形态的异同来决定亲疏、好恶，发展全面的对外关系，这既是基于改革开放现实需要的调整，也是对外关系思想观念的转变，而正是这种转变使中国的对外政治关系进入一个全面发展的新时期。

排除了意识形态、制度差别的障碍，中国实现与其他国家特别是周边国家关系正常化的严峻挑战是如何处理争端，解决争端。近代中国衰落导致遗留下不少边界争端难题。中国与20多个国家接陆连海为邻，与多个国家没有划定陆地边界，而海域划界更是新问题。面对这样复杂的形势，中国政府采取了务实的策略，一则积极推动陆地边界的谈判，二则提出搁置争端，发展全面关系。经过艰苦的谈判，中国先后与俄罗斯、越南签订了陆地边界协议，中国与这两个国家都曾因边界争端兵戎相见。[25]鉴于与印度的领土争端涉及面大，问题复杂，双方在开展协商谈判的同时，就稳定边界和开展谈判达成共识；同时，与不丹也就划定边界一直协商谈判。可以说，除了印度、不丹外，中国与周邻国家的陆地边界勘定基本完成，这样，中国就有了一个基本稳定的陆地国界线。海上划界涉及两类问题：一是海上的岛屿领土及与其相连的领海；二是由联合国海洋法所赋予权利的专属经济区。与日本的岛屿争端，主要是钓鱼岛，涉及中日历史，也涉及二战后的地区秩序，解决起来很有难度。为了推进中日关系的正常化，中国提出了搁置争议的原则。推动中日关系正常化是大局，搁置争议显然是服从这个大局。[26]对于南海争端，涉及的问题更为复杂，其中有岛礁争端，也有专属经济区划定，且涉及多个当事国。中国提出了“主权归我，搁置争议，联合开发”的原则，并且坚持双边谈判主权问题，通过与东盟合作稳定南海地区局势。事实证明，搁置争议这个原则对于中国实现与周邻国家关系正常化起到了积极的作用。

当然，任何争端都难以长久搁置，如果不能有后续性的共识解决办法，冲突在所难免。就像钓鱼岛问题，随着中国综合实力提升，日本必然担心中国会把主权问题提到议事日程。基于法理与历史的原因，中国不会在主权问题上让步，而日本也会拼力保住现有的“控制权”。[27]关于南海问题，尽管中国与东盟发表了《南海各方行为宣言》，承诺和平解决争端，维护地区形势和平稳定，但是相关国家为了保住或者争得更大利益，还是不断采取行动。阿基诺当政时的菲律宾甚至把争端提交到一个不具法律授权的国际仲裁法庭，导致对抗性骤然升级，而美国派军舰进入南海示强更是火上浇油。可幸的是，中国与东盟基于大局共识，基本定住了局势，避免了冲突，以此为基础，在“南海行为准则”的制定上取得了进展。事实上，只要把握住南海稳定的大局，坚持和平解决争端，通过谈判达成协议的原则，就可以避免让南海成为爆发冲突的火药桶，并以此发展中国与东盟的合作关系。

另外，最棘手的是朝鲜半岛问题。冷战结束后中韩建交，形成了中国与朝鲜半岛南北双方并行发展关系的新均衡格局。应该说，中国走出这步棋是具有战略转变意义的，从长期的发展看，既有利于中国，也有利于朝鲜半岛的和平发展。但是，朝鲜半岛问题复杂多变，如战争遗留的问题，现实政治安全关系问题等。尽管中国在朝鲜半岛问题上的作为受到诸多制约，但鉴于朝鲜半岛就在中国的家门口，在防止在朝鲜半岛生战，促进开展谈判化解矛盾，推动构建长期和平机制等方面，中国是责无旁贷和不遗余力的。在朝鲜半岛问题上，中国坚持的基本原则是明晰的，主要体现在推动谈判，构建符合各方利益和长远和平发展的新关系和新机制，反对半岛拥核和发展远程导弹，参加和实施联合国框架下的对朝制裁，反对单方激化局势的行为，反对动用武力，尽力止乱、止战。应该说，尽管朝鲜半岛问题的根子在美朝，中国的劝阻有时影响有限，但是没有中国的止乱、止战努力，局势会变得失控。朝半岛局势仍在高风险区，无论是战争还是核扩散，其危险与危害都是巨大的，都涉及中国的重大利益。应该说，朝鲜半岛考验着中国的对外关系能力、智慧与作为。[28]

（二）推动新型国际关系构建

冷战结束，苏联解体，中国向何处去？面对突变的形势和巨大的压力，中国领导人制定了“冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、韬光养晦、有所作为”的大方针，同时，拓展“朋友圈”，广泛构建伙伴关系。伙伴关系的基本含义是做朋友，不做敌人，对话协商，寻求合作。这首先是中国抵御美国及其他西方国家对中国制裁的积极应对措施，而从根本上说，这是中国对外关系思想的体现，即尊崇和谐与合作，反对强权与霸权。[29]随着对外关系的发展，中国与其他国家构建了具有不同特征、不同定位的伙伴关系。应该说，构建伙伴关系是中国对外关系的一个创新，它不同于美国的结盟对抗关系，结伙而不结盟，合作而不对抗，这是新型国家关系的内核。如今，伙伴关系似乎成为一种被普遍接受并且得到推广的国际关系准则。一些人对伙伴关系颇有微词，认为这种不具有实质性约束力的关系定位并不能防止冲突和对抗。[30]其实，伙伴关系是政府间的政治约定，是有道德与法律约束性的。伙伴关系需要培育，需要共谋和共建，它所确立的是一种基于共同利益的共识与行为指导原则，在这种共识与指导原则下，所推动的是互利合作与共担责任。

伙伴关系发展的基础是互信。在一些情况下，伙伴关系之所以收效甚微，是因为互信缺失，而互信缺失要么是因为一方行动不为对方所接受，要么是因为即便有对话和协商，分歧依然存在，难以采取协调一致的行动。中国综合实力快速提升和影响力增强本身就容易使其他国家对中国的意图与未来行为产生疑虑，为此不得不采取“两面下注”的应对策略，或者拉入第三方势力平衡中国的影响或对中国的行为形成制约。伙伴关系是开放的，不像同盟那样具有排他性，因此，大多数国家都会与多方结伙，构建利益平衡框架。对此，中国自身也需要以开放的姿态看待一些国家这种“脚踩多只船”现象 的现实和利益基础。

中国综合实力快速提升，成为世界第二大经济体，遇到的最大挑战是如何处理与美国的关系。冷战时期，中美曾因应对苏联有过战略合作，中国实行改革开放，也让中美关系得以拉近。但是，冷战结束后，苏联威胁没有了，美国要建立“美国治下的和平”，大搞武装干涉、颜色革命。由此，美国与中国的矛盾开始上升，并为此发生过一些极具危险的事件，如美轰炸中国驻南联盟大使馆、李登辉访美、南海撞机事件等。包括军事力量在内的中国综合实力的大幅度提升，使美国认定中国是其主要战略竞争对手。美国专家提出了中美必有一战的“修昔底德陷阱”，政府推出了旨在遏制中国影响力的“重返亚洲”和“亚太再平衡”战略。面对这样的形势，中国坚持不冲突、不对抗、推进合作的大方向，致力于构建不同于传统大国争霸的新型大国关系。[31]中国清楚，美国不会情愿与中国构建这样的平等关系，但中国力推，美国似乎也“顺水推舟”，与中国开展对话与寻求合作。长期以来，中美关系一直矛盾丛生，有时甚至剑拔弩张，但是，由于避免冲突也符合美国的利益，双方关系总是可以“化险为夷”，回归正轨，即对话与合作的大方向。

对于中国来说，与美国的关系具有特殊的含义：一是两个最大的国家之间的关系具有全局性；二是美国是中国最大的贸易市场；三是美国是霸权国家，对中国的外部安全环境有着重大的影响。无论从哪个角度说，作为后起的发展中国家，创建有利于和平发展的大环境，都需要与美国“搞好关系”，不冲突、不对抗是上上策，协商对话与发展合作是聪慧之举。如今，中美利益相互交织，不仅在双边，而且在地区和全球范围，应该说已经到了不因领导人更迭而发生逆转的地步。新型国际关系的构建既是“改写历史”，即改变大国必争的历史，改变“修昔底德陷阱”的历史，也是创造历史，即撰写大国协商合作的新关系史。

当然，既然是和平地改写历史和创造历史，那就不是一件容易的事情。但无论从哪个角度说，无论从哪方来定位，构建新型国际关系是明智的选择。

（三）推动新型国际合作机制建设

冷战时期，中国在美苏对抗的大格局中争取生存空间，冷战结束后，美国一家独大，企图构建由其掌控的地区与全球安全秩序。中国既不会加入美国主导的安全秩序，也不会与之对抗，更不会构建由自己领导的安全秩序。在此情况下，中国另辟途径，倡导新安全观指导下的新安全机制。新安全观的基本要义是合作安全，共同安全，不结盟，不对抗，以协商、合作、共建的方式构建安全和平环境和安全关系。新安全观并不以推翻或对抗原有的军事同盟体制为出发点，而是构建一种开放的、基于共识与合作的新机制，是做加法，而不是做减法。实际上，新安全观的理念是与中国推动的伙伴关系和新型大国关系一脉相承的。

中国、俄罗斯与中亚国家成立上海合作组织（简称“上合组织”）是新安全观的具体实践。上合组织以共建成员国间的安全为宗旨，通过共同参与和平等协商合作，应对地区安全威胁，构建合作型合作安全与共同安全机制。[32]事实证明，基于新安全观建立的上合组织是有吸引力的，目前已经实现了扩容，吸收印度、巴基斯坦为正式成员国，伊朗、蒙古国、白俄罗斯和阿富汗为观察员国，将来成员国和观察员国的队伍还会扩大。2015年在北京召开亚信会议期间，中国提出构建亚洲安全合作机制，引起了广泛的关注，引起美国的高度警惕。[33]其实，中国的倡议并无特别的新意，只是把新安全观的理念说得更具体一些，即亚洲地区的安全问题要由亚洲国家来商量，寻求亚洲解决方式。阿富汗战乱与中东冲突由于美国的介入，局势变得更为混乱，原来的秩序被打乱，新的秩序也得不到建立，南海的矛盾也因美国的介入变得更为复杂和更具危险性。这并不是说要排斥美国的参与和作用，而是表明美国不能把自己的方式完全搬到亚洲来。

中国也不能把自己的方式强加于他国，那样人家也不会接受，解决亚洲的安全需要共商、共建。非洲也好，拉美也好，都要有适合本地区政治与文化的特色方式。中国不会也不可能把亚洲或者东南亚作为自己的“后院”，排斥其他各方的参与。[34]

不过，构建安全领域的新关系、新秩序和新机制所面临的困难和障碍更多，更大。与经济的开放不同，安全领域具有很强的防备性。传统的安全机制构建往往基于硬实力，由强国主导，新安全观下的协商、合作安全机制往往被认为是软性安排，缺乏制约力，要么不能很好地预防和阻止安全威胁，要么一旦危机发生也缺乏解决手段。中国作为一个综合实力上升的国家，军力大幅度提升，与美国的战略性竞争是现实存在，况且中国仍与多个国家存在领土、海域争端，因此一些国家对中国不放心，把防备中国作为安全战略的内容。也就是说，中国成为被防备对象，这对中国推动新安全机制建设的努力形成限制。尽管如此，中国仍会继续坚持做下去。

随着全球化的发展，越来越多的全球问题、全球危机不断显现，如全球生态问题、发展不平衡问题、气候变化问题、核不扩散问题等，它们的影响既涉及全球，也关系各个国家，为此凸显了全球治理的必要性和紧迫性。中国既是全球治理的积极参与者，也是贡献者，多次参加有关全球治理的议程，并且在每个议程中提出方案，履行共识或者协议。[35]