一 问题的提出

我国人口众多，疆域辽阔，行政组织级别多，体系庞杂，公共财产数量和范围十分庞大。然而，如此庞杂的公共财产体系缺乏有效的治理方式来应对。目前我国公共财产管理体制存在的主要问题是管理体制不顺、所有主体职责不清晰、公共财产管理不善、监督机制不完善导致浪费严重以及财产大量流失等问题。长久以来，我国的公共财产制度高度政治化，缺乏科学系统的制度性规制，层次划分和责任配置都比较笼统。我国《宪法》和《民法》较多关注的是私人财产权的保护问题，公共财产在制度上的构造却十分模糊，缺乏具体的法律实现机制。除《宪法》第12条外，现有的法律体系依然缺乏对公共财产的进一步明确和有效的规制。从现行制度看，公共财产制度在《宪法》和《物权法》中形成了国家所有的二元构造，但关于公共财产的概念及相关制度始终处于模糊地带。公共财产地位的模糊性主要表现在：（1）公共财产及国家所有缺乏明确统一的概念和制度体系；（2）公共财产制度的“二元构造”缺乏对公共财产性质上的分类，导致公共财产主体性质以及财产权属性的模糊，《物权法》中的国家所有权条款成为徒具人形的僵尸条款。[3]

公共财产缺乏种类区分，性质定位不明，从而导致地方政府等自主权过大，形成了巨大的地方利益和部门利益，严重违背了公共利益原则。我国没有专门的公共财产法律制度体系，公共财产的概念也常被误用和滥用，“二元构造”使公共财产的法律调整体系始终处于公私法之间的灰色地带，成为被法律所遗忘的角落。公共财产法律制度的缺失造成了诸多管理上的失序，由此引发的社会问题也是多方面的。因此，在法律上建立主体明确、层次分明、权责清晰的公共财产制度将是研究的重点问题。